——關于治超若干問題的思考

　　治超，一個被簡稱的詞語（治理超限超載），一個糾結的問題。對這一問題的探討如同治超的實踐，從未停止過，它已然成為一個令人難以釋懷的沉重話題，糾纏積壓在人們心上，就像重型車輛大行其道，對公路的碾壓一樣，從未讓人輕松過。

　　本人作為一線治超工作的參與者和組織者，特別是當下超限超載“重災區”（省道202線涵江段）一番“水深火熱”的親身經歷，對其“工作之難”、“責任之重”、“壓力之大”、“破解之迫”，有了更深的感觸、體會和思考，正是“重壓”之下反彈出的“反思反省”。本文的標題就是從路政管理的角度思考之后的疑問，是“壓”出來的一些所思所想的集中概括，至少包含三層意思：一是路政管住了嗎？二是路政管得了嗎？三是路政管不了嗎？

　　思考之一：路政管住了嗎？

　　用一句話來回答：超限超載運輸遠未得到遏制，而路政則是孤軍奮戰，孤掌難鳴，顧此失彼。

　　縱觀我國公路治超歷史，可以劃分為三個階段：第一階段：治超起動階段（從上世紀80年代末至2000年以前）。交通部于1989年底頒發了《超限運輸車輛行駛公路管理規定》，但由于種種原因，治理工作一年后終止，《規定》停止執行。1997年7月，《公路法》頒布實施，超限超載運輸管理首獲法律保障。各省隨即掀起又一次大規模“治超”高潮。第二階段：集中治理階段（從2000年至2008年）。2000年4月，經過完善的新《超限運輸行駛公路管理規定》施行，從當年4月起再次對車輛超限超載進行治理。公安部門也從2001年5月開始，進行了為期一年的治理活動。2004年6月國家九部委聯合開展集中治理超限超載。2006年以后全國許多省市結合計重收費，逐步運用經濟手段和行政手段綜合治理超限超載。第三階段：建章立制階段（2008年至2010年）。李盛霖部長提出：在三年集中治理的基礎上，從2008年起，再用三年時間，加大工作力度，著力構建治超工作長效機制?？陀^地說，經過三個階段20多年的治理，成效顯著，從莆田的情況來看，主要表現在：一是大規模、普遍性、嚴重超限超載已經得到了初步有效控制。二是政府部門高度重視，出臺了政策、措施，開展了綜合治理工作。三是治超執法部門、人員積累了比較豐富的經驗，逐步掌握了超限超載出現的地域及其規律性，形成了較為規范的工作程序。

　　但是，不得不承認，超限超載，年年治，時時抓，但卻屢禁難止，車輛超限超載運輸仍是一“痼疾頑癥”并未得到根治根除，成了政府、社會，特別是公路交通部門心中難以抹去的“傷痛”。可以說，路政治超是越治越難，主要表現在：一是鞏固難，易反復。 整個治超歷史幾乎都貫穿了同一的治超模式：問題愈演愈烈，路政部門緊急出動（孤軍奮戰）—各級領導及部門高度重視—開展聲勢浩大的專項整治活動—收到一定成果—大力宣傳—松懈—路政又陷于獨家行動（孤掌難鳴）—在某條線、某個點投入大量人力物力財力—造成顧此失彼。治超工作總是陷入治理—反彈—再治理—再反彈循環輪回的“怪圈”。這種運動式的治理模式雖能在一定時間和空間取得成效，但是，所耗費的人力物力也是巨大的。行政成本高昂，最直接的后果是擠占了長期開展工作的經費，造成后續工作動力不足，加之我國現階段行政體制存在的不完善的因素，反而放大了被治理問題的破壞性。二是取證難，拒配合。按照執法程序要求，對嫌疑車輛進行攔截后，必須做稱重檢測，為實施處罰取證。但是，經過長期“錘煉”的車主、駕駛員，發現路政部門在執法手段、措施以及設備等方面的缺乏和不足，同時也了解了一些法律知識，掌握了一些執法規律、尋找到執法漏洞，于是在執法人員要求車輛過磅時就出現了諸多拒不配合，甚至抵制、干擾、破壞的行為和現象。值得關注的是，在“暴力抗法”仍時有發生之外（或者說潛伏誘發因素，一俟執法力度增強，矛盾激發即爆發），執法人員遭遇的是大量“非暴力不合作”態度和行為，如，不予理睬或軟磨硬纏拖延；聚眾無理爭辯、謾罵；威逼利誘執法人員；利用夜深天黑沖關、或在遠處躲避等待，觀察執法人員疲乏勞累之時見機沖關，更有甚者公然沖關闖卡；而托人情、找關系更是屢見不鮮。三是堅持難，缺后續。短期集中執法是可以實現的，但難以長期堅持。尤其在人員力量十分缺乏的情況下，必須保持每天24小時不間斷路面巡查和執法，對早已是疲勞作戰的治超人員的忍耐性是一種極大的考驗；部分慣于伺機行動的運輸經營者利用執法盲區和漏洞，肆意妄為，對執法人員的依法履職更是一個嚴峻的挑戰；路面執法人員雖然從事的是高難度、高風險的治超工作，實則工作的技術含量不高，時間一久，頓覺乏味枯燥，而這樣的工作周而復始，不知所終，消磨的是一線人員的工作熱情和積極性。在這種工作上、生理上、心理上以及精神上的多重考驗和壓力下，人員思想極易產生消極以致抵觸情緒，造成隊伍不穩定，后勁不足，后續工作難度增大，給治超工作帶來負面影響。

　　思考之二：路政管得了嗎？

　　以目前的基礎和條件，回答這個問題，四個字：困難重重。

　　現實的情況是，超限超載運輸問題是當前我國經濟體制轉型過程中的諸多矛盾在道路運輸秩序上的一種反映，已經由一個交通問題上升成為社會問題、經濟問題，其深層次原因尚未消除，長效機制遠沒有健全完善，治超工作向縱深推進的難度越來越大。同時，新形勢、新情況、新問題、新變化也給治超工作帶來了新的挑戰和壓力。主要表現在：一是為有效應對金融危機、促進經濟平穩較快增長，一些地方政府和有關部門把關注點放在促進經濟發展和加快建設上，有時也容易放松對治超工作的領導，行動不堅決、措施跟不上；二是隨著保增長、擴內需、調結構政策的實施，國家加大了固定資產投資規模，啟動了一大批重點基礎設施項目建設，一些地方沙石、鋼材、建材等運輸任務繁重，重型車輛增多，治理壓力增大；三是成品油稅費改革雖然對于消除超限超載利益驅動起到了重要作用，但由于政府還貸二級公路收費的逐步取消，也容易出現超限超載車輛增多的情況；四是“綠色通道”對鮮活農產品運輸車輛實行“三不”政策，也容易使一些農產品運輸車輛以假充真、故意超載。

　　治超工作面臨的新形勢新挑戰新問題，凸顯出治超工作的社會性、長期性、復雜性和艱巨性，這正是“治超難”的決定性因素。然而，不容忽視的是，還有造成“路政難管”的一些制約因素。

　　一、法制不完備，手段措施少，路政無法管

　　首先，法規配套滯后。1997年，我國出臺了《公路法》，但一直沒有出臺與之匹配的《實施細則》，萬眾期盼的《公路保護條例》至今也未出臺。由于缺乏相關的配套法規，使《公路法》具體可操作性大打折扣，大大影響了路政執法效果。其次，路政行政強制措施設定單一，力度不夠?！豆贩ā?、《路政管理規定》都沒有規定路政人員有檢查足以證明相對方身份的證件的權利，也沒有扣押當事人證件比如車輛行駛證、駕駛證的權力；《公路法》也未對相對人出現拒不接受檢查、不履行執法人員對其責令履行義務的，以及造成公路較大損害的車輛采取何種強制措施作出明文規定；《省路政管理條例》第二十三條、《路政管理規定》第三十八條均只規定責令其車輛停放在指定地點，并未賦予路政部門真正意義上的行政強制權。在實際執法中，當要求車主、駕駛員主動配合、將車輛停放在指定地點時，往往出現不予配合的情況，使路政執法人員陷入無奈的境地。第三，缺乏有效的制約機制。交警部門有一套較為完善的監督制約機制，依靠車輛和駕駛員年審年檢制度進行違章車輛和駕駛人員的控制，并且掛鉤車輛保險，進一步保障了違法行為的處理執行和整個交通秩序的維護，只要你有違法記錄，年審年檢就過不了關。而交通系統像運管部門的《營運證》等有關證照至今無法形成一套有效且環環相扣的年審年檢制約體系。

　　二、矛盾關系多，協調難度大，路政無從管

　　治超過程中，面對的復雜矛盾關系可謂紛繁蕪雜，千頭萬緒，往往成為治超工作的掣肘。時至今日，靠車賺錢、以路生財的利益集團早已形成壯大，影響力日盛，甚至超過了路政部門，而且各種利益關系既自成一體，各自為政，又錯綜復雜；相關部門之間的執法不相協調。一些部門，因為還沒有認識到超限超載運輸除了對公路橋梁帶來極大的破壞以外，還會給運輸市場的正常秩序、運輸過程的安全、車輛及人員的交通安全帶來非常嚴重的影響，因此對公路超限超載運輸行為的關注度不夠，在實際執法過程中，也缺乏應有的執法力度；此外，與地方經濟發展的矛盾，與重點項目建設的矛盾，與地方部門在配合中的矛盾，等等，諸多矛盾關系都需要在治理過程中，一一協調理順。而路政作為隸屬于公路部門的二級機構，在地位和作用上均十分有限，在組織協調上很難起到主導作用，這大大影響了治理工作的順利開展。

　　三、技術裝備弱，人員力量缺，路政無力管

　　從總體上看，目前的技術裝備、人員隊伍力量還遠遠不能適應治超工作的需要。以本人所在的分局為例，管養里程是120多公里，山區路達103公里，占到86%。目前有6名路政員，3名路政協管員，只有1部江鈴工具車作為路政巡查車輛，鎖車器、自動稱重儀均已損壞無法使用。而協管員在工程繁忙時往往被抽調至工地，無法保證協管路政工作；省道202線綜合治超工作要求路政、運政和公安交警三家共同組織路面治超隊伍，公路作為牽頭部門，共投入17人的治超力量，除6名路政人員外，其他均為班站臨時協助人員。運政和交警因種種原因無法保證足夠的路面執法人員到位。造成的實際現狀是：公路部門獨守陣地，常常是處于孤立無援的境況；在執法隊伍中，由于部分路政人員缺少學習，對應知應會的法律法規掌握的還是不夠全，了解不夠透，在處理問題時多憑經驗和感覺辦事。占半數比例的路政新手又有工作經驗上的不足。這些軟硬件方面的“短板”無疑會影響人員隊伍的整體戰斗力，特別是在執法實踐中，許多執法人員難以真正做到態度上不卑不亢，行動上據理力爭，溝通中細致認真，處理案件輕車熟路，處置突發事件能快速反應。

　　思考之三：路政管不了嗎？

　　回答應該是明確而堅決的：必須管，不好管也得管。

　　公路雖已如此不堪超限之重，路政也大受超限之痛，更深知治超之難，但公路路政仍然必須管，必須承擔起治超重任，雖然任重道遠，但責無旁貸，路政還要在治超的征程中負重奮進。

　　那么，路政怎樣管才能管好呢？這是問題的關鍵所在。復雜問題簡單回答，如果用一句話來概括，就是：路政要管好，必須“多管齊下，長治至上”。

　　路政治超雖然只是治超這個復雜的系統工程中的一個環節（在一定程度上，甚至可以說路政治超基本等同于路面治超，處于“治超鏈”中的治標環節），但是作為治超主體部門之一的公路管理部門，應在科學治超理念和思路指導下，充分利用好現有的條件和契機，力促法制、體制、機制以及隊伍建設等“多管齊下”，方能“長治久安”。

　　一、加快立法進程是為當務之急

　　1、將“超限”、“超載”的有關文件精神統一于一部全新的法規中，如，《超限超載運輸法》。

　　2、國務院法制辦公室已于2008年8月份公示《公路保護條例（征求意見稿）》，向社會公眾公開征求意見。希望這項法規能夠盡快出臺，與之相配套的地方法規政策也能及時頒布實施。

　　3、提請省人大、省政府盡快出臺相應法規或規章，從相關部門工作職責到工作程序；從車輛的生產、改裝到上牌發證；從貨主、運輸公司、駕駛員的權利、義務到管理部門的職責；從源頭管理到路面查糾、從行政處罰、強制措施、經濟收費等方面，都應做出相應規定。特別是全國統一集中治超后出臺的一系列積極有效的政策、措施，也應通過法律規范的形式予以明確，以便有法可依。

　　4、立法設定人、車、路、證“四位一體”的管理體制，避免因人、車、路、證相分離，導致路政部門無法有效行使職權。

　　5、立法設定路政強制措施。賦予路政更大的執法權力。

　　6、實行“一超三罰”，即罰貨主、罰運輸業主、罰司機，才能體現“治標”兼“治本”。

　　二、專門管理機構應將成為“破繭之劍”

　　1、按照交通綜合執法體制改革的目標要求，我省成立綜合執法機構已是板上釘釘的事，這對公路治超工作無疑將起到積極的推動作用,但事實上也造成公路管理與公路養護的分離。眾所周知，公路養護、建設、管理三者關系密切，路政管理與公路管理機構具有不可分割性；《公路法》明確規定:路政管理職責由公路管理機構行使。因此，新機構之于治超工作，其未來的發展，是否指日可待，確需拭目以待。

　　2、設立專門的治超機構，統一行使目前治超的所有職能，治理范圍“全覆蓋”（高速公路、國省干線公路、城市環線公路、農村公路），治理方式“拉網式，無縫隙”，實現法規集中、責任集中、經費集中、人員集中，改變多頭管理、政出多門和協調不便、政令不暢的現象，形成一個聲音調度，一個窗口辦案，一張表格審批，一套制度體系，一流形象執法，一條道路暢通。

　　3、發揮“治超辦”的作用。在上述統一管理體制尚未實現的情況下，明確的治超執法主體是交通部門，各地的“治超辦”也均設在交通行政管理機構內。按照“政府主導，部門聯動”的要求，“治超辦”應切實發揮“代表政府”的主導作用，立足“治超的總指揮官和執行官”的職能定位，強化聯動治超的領導力和指揮力，將綜合治理工作長效機制充分調動起來，開創治超工作的新局面。

　　三、隊伍建設是建立治超長效工作機制的第一要務

　　只有長效的隊伍，才能確保機制的長效。一個政治堅、思想硬、業務精、作風強、紀律嚴的執法隊伍是治超機制長效運行的基礎和保證。抓好隊伍建設須明確“三點”，實現“三化”：

　　一是制高點：站在高效執法的高度。

　　二是中心點：圍繞的主體和中心均為“人”。

　　三是切入點：建立高度優化的長效工作機制，處理好人與法、人與路、人與車的矛盾關系，促進人、車、路協調發展。

　　1、高度精細化的管理機制。立足“精、準、細、嚴”，實現“粗放式”向“精細化”轉變。

　　精：每一名執法人員都成為精于相關法律法規及其業務的精英，精細到每一個人；

　　準：善于準確定時定位，精細到每一路段、每一時段；

　　細：從細節抓起，從點滴小事抓起，實行常態化管理，精細到每一環節；

　　嚴：嚴格執法，嚴密程序，嚴肅紀律，精細到每一個案件、每一個行為。

　　2、高度網絡化的路面監控體系。聯勤聯動的路面治超網絡應分為三個層次。第一個層次是交通系統內部高速公路、普通公路路政和運政部門的聯動。通過網絡信息技術的運用，實現路、車、證的互動。第二個層次是交通部門與公安部門的聯動。在《公路保護條例》出臺前，應主動對接公安交警等部門，對于沖關、逃逸、拒檢車輛，依托交警部門進行查處；對惡意鬧事的車主，依托公安機關予以打擊，確保執法安全。第三個層次是區域執法聯動。區域執法聯動工作是新形勢下必須加強的一項重要工作。由于各設區市檢測站數量有限，為確保對闖關、逃逸車輛的有效查處，必須加強跨區域聯合查處工作。逃逸地執法機構及時向目的地執法機構通報逃逸車輛情況，目的地執法機構及時予以攔截查處。區域聯動查處機制是治超長效機制的有效保障，也是破除地方保護主義的有效手段。

　　3、高度信息化的科技應用。建立數字信息化路面綜合網絡系統，實現網絡監控和信息共享。即，在多個部門和多個區域加強合作框架下，以檢測站點為著力點，推廣應用各種先進技術，升級治超設備，建立起的綜合網絡系統。其基本狀態就是縱向互通，橫向互動，人員協作，信息共享，制度規范，治超機制運作常態化日?；?。在此網絡技術的支持下，實現多層次、多區域、多部門的聯動。運用數字信息及電子技術，可做到:一是路政部門在查處超限車輛時，可以將信息傳送給運管部門，尤其對于闖關逃逸、拒不接受處理的車輛，在營運證年檢前必須返回路政部門處理。二是對于超限3次以上車輛自動進入黑名單，吊銷營運證。三是推廣應用“機動車超載電子自動抓拍系統”，自動抓拍的違法超載車輛信息先傳送到檢測站，檢測站據此開展車輛布控；對無法攔截到的違法車輛，自動轉入交警處罰系統，生成交通罰單，進行事后處理。這一模式是對部門聯合執法的大膽探索，不僅調動了交警部門的積極性，也減輕了路政執法壓力。

　　路雖遠行則將至，事難成做則必成?？梢韵嘈?，艱難險阻，玉汝于成，難管的“治超”一定是管得住的！